2015年10月15日星期四

关于准备就绪的基础设施的思考

当经济放缓时,通常会有人呼吁增加基础设施支出,以刺激就业和产出。这个想法并不新鲜,但似乎很难实现。

作为过去这个想法的一个例子,L.W.华莱士在1927年发表了一篇文章,名为“公共工程和领域的联邦部门:它的计划、活动和在平衡商业周期中的影响”,这篇文章出现在纽约政治科学学院学报(第12卷,第3期,1927年7月,第102-110页,可通过JSTOR获得)。华莱士引用了卡尔文·柯立芝总统最近的一篇演讲,他说:

利用建筑,特别是公共工程,作为商业和就业形势的稳定因素的想法,长期以来一直是这些问题的学生的完善计划。如果在大的商业活动时期,建设工作可能会有所放松;如果在商业萧条和失业的时期,这些工作可能会扩大,为工人提供职业,否则闲置,结果将是稳定和均衡,这将缓和就业和失业的变化。这反过来将有利于改变经济周期. ...这种规则的第一个和最容易的应用是与公共工程有关的;涉及公共建筑、公路、公用设施等建设项目。这种政策一旦确定,大多数政府建设形式都可以按照这种政策来处理....这不仅适用于联邦政府的建设活动,也适用于州、县和市的建设活动。
更重要的是,在这样的计划下,经济的可能性是显而易见的。当每个人都想在同一时间做同一件事时,它就变得异常昂贵。每个方面的成本要素都有扩张的趋势。在就业低迷和经济活动不正常的时候,这些情况会发生逆转,导致重要经济体成为可能。
我相信,如果政府单位普遍采取这种政策,如果他们采取了这种政策,就会充分宣传由此产生的节省,这将对一般业务产生令人信服的影响。准公众关注的事项,如铁路和其他公用事业,以及其要求可以相当准确地预料和描绘出来的大公司,如果它们的利益也可以通过类似的程序得到满足,就会感到印象深刻
一个用于稳定经济的基础设施支出的例子出现在20世纪50年代,当时德怀特·艾森豪威尔(Dwight Eisenhower)总统把州际公路系统看作是沿着这些线路。Raymond J. Saulnier在他1991年的书中给出了一些解释艾森豪威尔治下的美国经济描述了1956年州际高速公路系统的授权既是为了自身利益,也是作为稳定经济的一种工具。Saulnier写道(第74页,第233页):
“虽然艾森豪威尔对有权发展州际高速公路系统的兴趣主要是为了改善国家的基础设施,他从一开始就认为(就像他认为行政部门控制的所有建设项目一样),这是一个可以用来帮助稳定经济的计划。”...这项工程的原始形式是4万英里,将用13年的时间建成,是当时或以后美国最大的单一公共工程项目。对艾森豪威尔来说,这对国家安全意味着什么(军事经验强调了交通的重要性),同样重要的是,这对国家的经济发展意味着什么。他也非常敏感地意识到,如果有必要,该项目的建设可能会被安排在帮助稳定经济的时间。”
国会预算办公室随后的一份报告公路援助计划:历史的视角,在1978年2月描述了联邦公路立法如何很快被用于反周期支出(第6页和第30-31页):

1944年的《联邦援助高速公路法案》大大扩大了资金规模,并为三种类型的高速公路建立了独立的、按比例分配的授权——主要系统、次要系统和主要系统的城市扩展——这就是众所周知的ABC项目. ...作为一项抗衰退措施而提出的1958年《联邦援助公路法》暂停了1959年和1960年的《伯德修正案》,允许在信托基金收入预计不足的情况下,对核定的全部数额进行分摊。因此,1956年法案中确立的“现收现付”(pay-as-you-build)原则几乎立即被暂停,尽管只是暂时的。1959年还获得了额外的授权,并立即提供了经费(1959年最初的授权已经分配)。对于这些主要是反周期的额外资金,有关分配给每个ABC系统的资金比例的规定被暂停,联邦政府的份额暂时增加到三分之二。决定不仅继续州际授权,而且提高水平是基于两个原因。第一,有人认为,增加授权将会产生一般的经济刺激。其次,国会在1956年就“加速并迅速完成州际公路系统”的意图做了很多阐述。
然而,美国最近尝试利用基础设施支出来刺激经济的经验,顶多算是部分成功,因为即使在批准了这类支出之后,实际启动也花了很长时间,以至于衰退已经结束。巴拉克·奥巴马总统在一次采访纽约时报2010年10月他说:
基础设施的好处是你在基础设施上每花1美元,你就能得到1。5美元的刺激因为修建道路,桥梁或污水管道会产生连锁反应。但问题是,把钱花出去需要很长时间,因为真的没有什么——没有什么可以马上开工的项目。
如果我们要认真对待使用基础设施的概念,这里有一些想法。

你需要有一份详细的工程计划,准备就绪,就像20世纪50年代的联邦高速公路一样。否则,当经济衰退来袭时,这样的项目进行起来就太慢了。也许理想的方法是在持续的基础上有一个长期的项目,有可能在经济衰退来袭时加速它。

2)政府经常关注它直接拥有的基础设施:如道路、桥梁和污水管道。当然,这些领域很重要。但美国经济的未来将依赖于许多其他类型的基础设施,其中许多要么是私人所有的,要么是某种形式的公私合作:包括电话和电缆、发电和传输、石油和天然气管道、铁路、机场和港口运力、水库和管道。对基础设施的更广泛关注将考虑在这些地区建设基础设施的持续努力,以及在衰退期间某种形式的政府支持可能会如何加速这些努力。

3)几乎每个人都喜欢基础设施在理论上,但在实践中,经常有一些困难的问题需要解决。一个人如何把注意力集中在有最大回报的基础设施上,而不是仅仅把支出分散到有利的州和国会选区,或合同给有利的政治利益?如何确保在使用纳税人支持的情况下达成最佳协议?许多类型的基础设施都涉及用户支付和纳税人资金的混合,这些用户支付应该如何构建?最后,我们如何平衡给基础设施项目的反对者一个公平的听证会的需要,但又不给反对者一个不受限制的能力来使用“法律战”来阻止基础设施项目?